委员：地方举债“开闸”应防省政府进京跑债

　　昨天，十二届全国人大常委会第八次会议分组审议预算法修正案草案。地方债、预算公开、财政专户等话题成为常委会委员们关注的热点。部分委员认为，不光要对地方举债“开闸”，更应该修好“防火墙”防范地方债务风险。

　　地方举债“开闸”后如何防范风险？

　　负债责任问题预算法应有明确规定

　　预算法三审稿拟对地方政府举债“开闸”，经国务院批准的省、自治区、直辖市可发行地方债。

　　辜胜阻委员在审议时说，根据审计署的数据，地方政府负债规模增速约20%，超过我国GDP增长，部分地方政府的负债率已经达到100%甚至超过100%。

　　他说，中央政府来控制规模，举债权是省级政府，但用钱的是市政府甚至可能涉及县、乡，这样会导致“道德风险”。“政府官员认为我现在负债很多，不是我来还，我可以交给后面的人来还，或者我的负债很多，我可以交给上面的人来还。如果有这种观念和意识的话，道德风险是很严重的。”

　　辜胜阻建议，在负债的责任问题上，预算法必须有非常明确的规定，谁用钱应该谁还钱。此外，审议时有多名委员认为，应该防范在发债过程中出现像跑项目一样的跑举债额度的问题。

　　辜胜阻说，如果不进行防范，未来可能出现的“两级跑部”的局面，一个是省政府到北京来跑发债规模，二是市政府和县政府到省会城市来跑财政厅要钱，从省政府负债当中能拿多少钱。

　　谁有权决定地方可以发行多少债务？三审稿规定，举借债务的规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。辜胜阻认为，举债规模是最重要的一个问题，它的职能权限应该来自全国人民代表大会，必须由全国人民代表大会而非常委会来批准。

　　对于地方债的用途，三审稿规定应当是公共预算中必需的部门建设投资，并不得用于经常性支出。辜胜阻建议，要明确界定债务的使用范围，地方政府债只能用于交通、机场、港口、供水、供电、学校、医院等公共基础设施。

　　对于举债后如何偿还，蒋巨峰委员认为，有必要建立政府偿债机制，把应偿债务今年分解统筹纳入财政预算，这样就能确保政府债务如期清偿。

　　国库应该由谁管理？

　　财政部门不宜既当“会计”又做“出纳”

　　“会计”和“出纳”是否应该由不同的人担任？三审稿中关于国库管理的问题，成为昨天分组审议的另一大焦点。

　　现行预算法规定，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国务业务依照国务院的有关规定办理。预算法修正案草案二审时，删除“中央国库业务由中国人民银行经理”，并规定国库管理的具体办法由国务院规定。本次三审稿，对于国库管理基本延续了二审稿的思路。

　　“这会在实践中造成由财政部门直接支配国库资金，不受到国库业务经营者约束的情况。”昨天的审议中，任茂东委员说，从国际上看，支出决策与执行分离是财政管理的一项基本要求，库款支配和国库业务经理的权限，应由不同机构分别行使，不宜由财政部门在行使库款支配权的同时经理国库业务。

　　“国库如果是出纳功能，财政是会计功能。会计和出纳，相互制约大家放心一些。”邓秀新委员认为，中央国库还是应该由中国人民银行来经理，这样才能保证国家资金没有风险。

　　吴晓灵委员说，由谁来管理国库，本质是是否建立权力制衡的机制问题。由人民银行经理国库是财政公开透明、防止内部腐败非常重要的举措。根据政府“法无授权不可为”的理念，中国人民银行在财政预算管理中的地位必须在预算法中予以明确。

　　此外，车光铁、唐世礼等委员也建议，继续保留中国人民银行经理国库的职责。

　　基层能否快点拿到拨款？

　　不规定时间框架有利于资金执行

　　近年来，很多地方政府为了完成预算任务，每年年底突击花钱。有的委员认为，应该进一步加快转移支付的拨付效率。

　　三审稿规定，中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后30日内正式下达；中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后90日内正式下达。此外，转移支付按照行政层级逐次下达到基层，每个层级都需要最长30日或60日的时限。

　　邓秀新委员估算，根据专项转移支付每一个环节的法定时间，如果某一个县获得这笔资金，从人大会开完到钱拨到基层需要5个月的时间。“也就是从人大3月15日闭幕到下面，8月份是最快的，再加上工程招标，到12月份，按零基预算又收回去了，这个项目谁去做也很难做好，只有突击花钱和违规才能做好。”

　　梁胜利委员说，有些地方专项转移支付当年没有完成预算，理由是预算资金下达的时间太晚。他建议，在全国人民代表大会批准预算后，财政部门即可下达各预算单位执行，不要规定时间上的框架，这样有利于财政资金执行。

　　财政专户该怎么管？

　　要严格限制财政专户的开设范围

　　“财政专户”是指财政部门在商业银行设立的预算外资金专门账户。这一话题是预算法修订过程中的争议点之一。有观点认为，财政专户是改革过渡时期的产物，不宜写入法律；也有观点认为，财政专户可以写进预算法，但问题是怎么管理？

　　近年来地方开设了大量财政专户，已游离在国库管理之外。据报道，国家审计署2012年对18个省本级财政收支审计发现，财政专户多达478个，存款余额相当于其国库库款的44%。

　　现行预算法中没有关于财政专户的规定。预算法草案二审时，财政专户这一概念写进法律文本。当时有的常委会委员提出，实践中财政专户数量过多，管理混乱，产生了许多违法违规问题。

　　本次预算法修正案草案三审稿规定，严格限制财政专户的开设范围，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

　　昨天的审议中，吴晓灵委员说，法律有规定的专户是社会保险账户，除此之外的各类政府基金、专项转移支付均不应该在商业银行开立账户。因此，三审稿不必为专项资金开立专户留下余地。

　　任茂东委员认为，目前财政专户问题较大，如财政专户数量大、种类多、沉淀资金量大，收支都由财政部门和商业银行直接操作，不经过国库经理，缺乏有效监管。

　　任茂东说，近几年财政部门十分热衷在商业银行开设财政专户，有些财政专户甚至成了部门的“小金库”。他认为，虽然三审稿中对可以设立财政专户的资金限定为“法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金”，但这种先承认财政专户存在的合法性，再加强管理的方法，在实践中不足取。他说，是否仍然要脱离国库设立财政专户必须要慎重考虑。

　　唐世礼委员认为，要严格限制财政专户的开设范围。现在有的地方大量财政资金游离在国库单一账户之外，造成资金的分散和沉淀，也为随意调控、截流、挤占留下了空间

　　全国人大代表殷兴山建议取消财政专户，建立国库单一账户制度，这样可以实现财政资金“一本账”核算，保证预算编制的真实、完整。

　　预算中不公开的“国家秘密”有哪些？

　　应明确界定涉及“国家秘密”内容

　　4月18日，各中央部门公布了部门预算和“三公经费”。外交部、最高法等4个部门首次“晒”三公。此前几年，外交部未公布的原因是“三公经费”中有一些涉密信息。

　　三审稿明确了预算公开的时限和内容，同时新增规定“涉及国家秘密的内容除外”。

　　洪毅委员认为，现在各级政府公开预算、决算、财务报表过程中，部门内容往往以保密为由不公开。他建议，三审稿中的“国家秘密”值得斟酌，应明确只有属于法定的国家秘密、人大授权的或者中央政府规定的国家秘密才可以不公开。

　　史莲喜委员认为，三审稿对涉及国家秘密的内容没有给出明确界定，建议按照保密法的要求作出比较明确的界定。

　　关庆丰