十一部委联动户籍改革：农民进城不必退出“三权”

　　7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。

　　规定将由公安部、国家发改委、教育部、民政部、财政部、人社部、国土资源部、住建部、农业部、卫生计生委和法制办等十一部门按照职能分工，制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，并明确提出：现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（三权）作为农民进城落户的条件。

　　中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳在发布会上表示，土地承包经营权、宅基地使用权是物权法、农村土地承包法等多部法律明确赋予农户的集体义务权利，集体收益分配权也是农民作为集体经济组织的成员应当享有的合法财产权，因此必须依法保护农民的这三项重要的权利。

　　“要让农民进退有路，使城镇化推进过程更加平顺、更加和谐。”赵阳表示，城市政府要为农民提供均等化的公共服务。

　　农民权益易受侵害

　　事实上，对农民进城是否要以放弃“三权”为前提，已在业界争论多时。

　　农业部一位规划设计研究员告诉《每日经济新闻》记者，“农民的产权不明晰、收益分配权缺位、参与权不足，往往使得农民权益遭受侵害，‘被上楼’却无法承担城市生活成本，陷入贫困”。

　　农民拥有承包经营权的土地，对其产权的缺失是制约农民权益维护的一个重要原因。“多数违规违法占地事件中，都有农民权益遭受侵害。”一位地方官员告诉《每日经济新闻》记者，“违规违法占地的形式有以租代征、违规扩大或设立各种工业园区以及未批先用先占”。而其中最常见的以租代征手段，貌似是村级组织出租、农民自愿，但实际上，有相当部分是村干部和上级政府出面做工作的结果，某些地区在新建小城镇中甚至采取强征强拆的方式强迫农民交出耕地、同意拆房，并收回农民的承包经营权证。“这是对农民权益的严重侵害”。

　　另一方面，农民收益分配权的缺位，致使农民享受不到城镇化进程的利益分割。

　　“农产品[0.21% 资金 研报]收益、出卖劳力所得、集体资产经营分红，是农民在城镇化过程中获取收入的来源，尤其是集体土地经城乡土地统筹后，可分配给集体中农民的增值收益，是其进城后的重要保障。”上述地方官员对记者表示，但是由于一些地方尚未建立合理完善的城乡土地收益分配机制，且透明度不高，无法调动农民参与城乡一体化建设的热情和主动性。

　　制度保障“三权”不失

　　在谈及如何保障农民进城“三权”不失时，赵阳表示，当前有关部门正在积极落实中央关于稳定现有的土地承包关系、并且长久不变的政策，加快推进农村土地的确权登记办证工作，依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

　　同时，也正在推进农村集体经济组织产权制度的改革，探索集体经济的有效实现形式，切实保护农民作为集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权。

　　为完善农村产权制度，保障进城农民“三权”不受侵害，《意见》指出，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。

　　推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

　　建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。

　　事实上，已有多个省份就如何保障进城农民“三权”问题进行了试点探索。

　　山东省德州市就以出台 《新型城镇化试点工作方案》的方式指出，要严格按照市场价格征用农村土地，合理补偿地上附着物；宅基地及农民投资建设的合法附着物，其补偿资金归农民所有；村内道路、集体投资建设的合法附着物及土地，其补偿归集体所有；对通过增减挂钩实现的土地指标收益，要明确农户与村集体分配关系。

　　浙江省湖州市则出台《德清县城乡体制改革试点方案》，将村级经济合作组织全部完成了股份合作制改革基础工作，村集体资产股份化后，股权分红直接入账。

　　并将重点保障在改革过程中农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，农户宅基地用益物权，以及农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，同时，保障农民可自由选择到城镇落户。

　　《每日经济新闻》记者了解到，界定集体经济组织成员资格、推动集体产权制度改革已成农业部相关司局今年工作重点任务。

　　赵阳表示，土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利，将来随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平进一步提高，需要全面和均等化，有关进城农民“三权”的制度安排和相关的法律也必然将进一步完善和调整。

　　力推农民工市民化 总理强调政府做好服务

　　国务院总理李克强7月30日主持召开国务院常务会议，部署做好为农民工服务工作，有序推进农业转移人口市民化。

　　会议共提出四大举措，分别是促进农民工就业创业、维护农民工劳动保障权益、深化基本公共服务供给制度改革和加强对农民工的公共文化服务，推动体育、文化等设施向农民工同等免费开放。

　　农民工市民化契合户改

　　会议指出，农民工是产业工人的重要组成部分，为我国经济社会发展作出了巨大贡献。适应“新四化”同步发展要求，以人为本、改革创新，进一步做好为农民工服务工作，有利于造就支撑产业转型升级的较高素质劳动新军，促进扩大消费的新群体，参与城市发展、共享发展成果的新市民，推进社会公平正义和经济持续健康发展。

　　恰好也在昨天，官方正式出台户籍制度改革新政，多项内容与国务院提出的四大举措相契合。

　　比如昨日的常务会议提出，要促进农民工就业创业。实施职业技能提升计划，鼓励各地改扩建面向农村招生的职业、技工院校，努力让未升入普通高中、普通高校的农村应届初高中毕业生都能接受职业教育。

　　人社部副部长杨志明表示，按照 《国家新型城镇化规划 （2014~2020年）》要求和国务院农民工工作领导小组的部署，从今年起在全国启动实施“农民工职业技能提升计划”，每年培训2000万人以上。

　　此外，会议明确，在建设领域和其他容易发生欠薪的行业推行工资保证金制度，探索建立欠薪应急周转金制度，落实工程总承包企业对农民工工资支付全面负责制度、劳动保障监察执法与刑事司法联动治理恶意欠薪和解决欠薪问题地方政府负总责制度。落实农民工与城镇职工同工同酬。

　　会议还指出，促进有条件有意愿的农民工及家属在城镇有序落户并平等享受基本公共服务。公办义务教育学校要对农民工随迁子女开放。将农民工纳入社区卫生计生服务范围，逐步将有意愿的农民工纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险，将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农民工。

　　政府需强化服务意识

　　国务院常务会议强调，做好农民工服务工作，事关全局。要重点推进长期在城市居住、有相对固定工作的农民工有序融入城市，并关心和帮助灵活就业农民工，使亿万农民工工作有着落、生活有保障、精神有家园。

　　李克强说，在中国经济增长过程中，庞大的农民工群体发挥了十分巨大、同时也是不可替代的作用。有研究显示，中国近几十年快速发展靠的是人口红利，这个红利很大程度上就是农民工的贡献。

　　他指出，农民工是个差异化很大的群体。有些只是短期在城市灵活就业，有些则长期居住在城市并有相对固定的工作，还有一些则生在城市、长在城市，属于“新生代”农民工。对于这些差异化群体，政府的服务工作不能“一勺烩”，要认真推行差异化服务政策。

　　李克强特别强调，对于长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，要逐步让他们融为城市“新市民”，享受同样的基本公共服务，享有同等的权利。不能把他们视为城市的“二等公民”。

　　官方统计显示，2013年农民工总量增长2.4%，达2.69亿人，但同比增幅回落了1.5个百分点。其中外出农民工增长了1.7%，达1.66亿人，但同比增幅也回落了1.3个百分点。其中受教育程度较高，要求融入城镇生活的新生代农民工，占农民工的70%以上。

　　李克强要求各级政府要特别强化“服务意识”，“我们要正视这样一种现实：农民工不仅过去、现在而且将来，始终是中国经济功勋卓着的一支重要力量，是支撑中国迈向小康社会的生力军”。

　　中国社科院人口所所长蔡昉曾向《每日经济新闻》记者分析说，由于农民工的行为是短期行为，一般40岁左右就倾向于退出城市就业，农民工市民化可以稳定他们的预期，大幅提高他们劳动参与率。

　　他说，农民工在城市就业中权重较大，总的劳动参与率就会相应提高。如果每年劳动参与率提高一个百分点，潜在增长率就能提高0.88个百分点。