快速增长时期中小城市空间扩展及规划应对

　　鲁网4月9日讯 中小城市是推进新型城镇化战略的重要载体，是支撑乡村振兴战略实现的空间前沿，在我国经济社会发展中起着极其重要的作用。近年来山东省的中小城市发展较快，用地增长迅速，在空间布局的科学性和空间增长的有序性方面上的问题暴露出来。这表面上是城市用地，尤其是居住和工业的用地规模快速增长超过了规划预期，却没能及时为其发展提供空间引导而致使无序扩张或者在规划用地范围内为其扩大发展空间所引发的；实际上，是在规划编制上忽视城市远景规划的指导作用，在规划实施上缺乏有效的城市增长管理工具，在用地配置上无视城市不同发展阶段的用地结构差异性而造成的。因此，应从以上3方面对快速增长时期的城市空间扩展中暴露出的问题提出规划对策。 

　　利用远景规划，谋求城市空间布局科学、空间特色突出 

　　住房与城乡建设部早在1991年颁布的《城市规划编制办法》中，就提出了编制城市远景规划的要求。城市远景规划的重点在于城市远景空间布置，它应指导城市总体规划或分区规划。因此，城市总体规划编制中必须加强城市远景发展研究，以城市化进入稳定发展阶段为时限，从比远期规划更长的时间、更大的空间来审视城市发展的大方向、大结构和大设施。当城市建设超出规划用地边界却又难以及时修编总体规划时，城市远景空间布局、路网结构和设施布置能够对城市各项建设用地的继续扩展提供指导，有助于减少规划滞后时城市空间扩展因为失去指导而出现无序扩展。这一方面，避免“阶段合理而整体不合理”所引发的城市功能分区日益模糊和工业-居住更加混杂问题，增强了城市空间布局的科学性；另一方面，提供了在更大空间尺度上处理建成环境与自然环境关系的条件，有助于提高地形地貌契合度和历史城区保存率，突出城市空间特色的地域性。 

　　引入增长边界，促进城市空间形态经济、空间增长有序 

　　城市远景规划虽然能够促进城市空间合理扩展，但也容易造成城市用地集约度和形态紧凑度的降低。因此，在保证城市空间合理扩展的同时，还应对其加以约束。在现有的城市空间扩展约束中，规划区是城市、镇、村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要而必须控制的区域，由于所涉及范围过大而难以有效地控制城市用地增长；规划建设用地边界只是城市空间众多发展可能中的一个，快速增长时期城市建设用地规模频繁超过预期令其作用严重减弱。美国控制城市蔓延最为成功的技术手段和政策工具——城市增长边界(Urban Growth Boundary)，区分了需要开发利用的城市发展用地与需要保护的农耕地或空地的界限，并有效地将城市建设约束在界限之内，值得借鉴。为此，在城市规划区和规划建设用地边界之间增设城市增长边界，解决用规划区控制显得过于宽松而用规划建设用地边界控制又缺乏弹性的弊端。可见，在利用规划建设用地边界控制城市空间扩展失效的情况下，城市增长边界较城市规划区边界而言，必然有助于提高城市空间形态的紧凑度和土地使用的集约度，也必然提高城市用地——设施的协调性。另外，城市增长边界的设置必须考虑城市建设突破规划建设用地边界后的进一步发展问题，从而提高了城市空间增长的持续性。 

　　承认用地结构阶段差异性，不强求城市发展阶段完整性 

　　快速增长时期，城市各类空间扩展通常是非均衡的，建设用地结构存在阶段性差异，表现为工业、居住、道路用地优先发展，占地比例远远超出《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。调查新一轮城市总体规划的土地使用现状，发现山东省27个县级市中有17个的居住用地比例和13个的工业用地比例高于标准。另外，还存在绿地过少、道路过多的通病。因此，承认城市不同发展阶段的用地结构差异性，在快速增长时期灵活把握用地平衡，优先保证工业、居住、道路等用地需求，在发展中逐步完善、提高；同时，结合远景空间布置和现状用地布局形成有一定松散度的城市空间形态，留出公益性设施和公共空间的发展用地，不必强求城市发展的阶段完整性。 （通讯员 陈有川 陈朋 韩青）