破局与重构：新时代社会组织可持续发展的路径探索——以山东省就业促进会实践为视角
在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社会组织作为连接政府、市场与社会的重要纽带，其功能日益凸显。然而，当前我国社会组织虽数量快速增长，却普遍面临功能虚化、资源匮乏、能力薄弱、公信力不足等深层次问题，制约了其可持续发展。本文立足山东省就业促进会多年实践，系统梳理社会组织的功能定位与现实困境，深入剖析制度性、结构性与文化性根源，并提出以“制度松绑、能力建设、资源拓展、生态培育”为核心的破解路径。唯有打破“依附性生存”的路径依赖，重构支持性发展生态，推动社会组织从“数量扩张”向“质量提升”转型，才能真正释放其治理潜能，成为共建共治共享社会治理格局的坚实力量。
一、社会组织在现代社会中的功能定位
随着我国社会结构深刻变革和治理重心向基层下移，社会组织已从传统意义上的“补充角色”逐步演变为国家治理体系中的协同主体。它们不仅是公共服务的提供者、社会矛盾的缓冲器，更是社会创新的试验田和公民参与的组织化平台。
首先，社会组织是国家战略实施的重要协同力量。在乡村振兴、区域协调发展、“双碳”目标、共同富裕等重大战略中，社会组织凭借其专业性、灵活性和贴近基层的优势，发挥着不可替代的作用。环保组织参与生态监督与绿色倡导，科技类社团推动技术交流与标准制定，而作为省级就业类社会组织，山东省就业促进会始终聚焦“稳就业”这一最大民生工程，主动融入国家就业优先战略，在服务重点群体就业、推动职业技能提升、促进人力资源供需匹配等方面持续发展。
其次，社会组织是基层社会治理的关键支撑。随着“单位制”解体和“社区制”兴起，居民从“单位人”变为“社会人”，社会治理的复杂性显著提升。在此背景下，社区社会组织、志愿服务队等通过开展邻里互助、矛盾调解、环境整治、文化活动等方式，有效激活了社区活力。
再次，社会组织是公共服务的有效补充。在教育、医疗、养老、助残、心理疏导等领域，政府受限于资源与能力，难以实现全覆盖。社会组织凭借其灵活性与专业性，能够精准回应特定群体需求，填补公共服务“最后一公里”空白。
最后，社会组织是凝聚社会共识的重要平台。它们为公众提供了制度化的参与渠道，使个体从“原子化”状态走向组织化行动。通过参与志愿服务、公益倡导、社区议事等活动，公民的权利意识、责任意识与合作能力得以提升。
二、当前社会组织发展面临的主要困境
尽管我国社会组织数量持续增长（截至2024年底全国登记社会组织达93万家），但“有组织、无活力”“有数量、无效能”的现象普遍存在。许多组织陷入“登记即休眠”“项目结束即解散”的困境，功能发挥严重受限。作为一线实践者，我们深切感受到以下四大突出问题：
功能虚化：政社不分，自主性缺失
不少社会组织名义上独立，实则依附于政府部门，成为“二政府”或“红顶中介”。一些组织由政府部门发起设立，负责人由退休官员担任，经费主要来自财政拨款或政府购买服务，业务活动也多围绕行政指令展开。这种“依附性生存”模式，导致其丧失了应有的独立性与建设性，难以真正代表特定群体发声或推动社会创新。
资源匮乏：造血不足，发展不可持续
绝大多数社会组织严重依赖政府“输血”，自我“造血”能力极弱。政府购买服务虽为社会组织提供了生存空间，但也带来了“项目导向”的弊端：社会组织忙于应付短期项目，缺乏长期战略规划；资金来源单一，一旦财政收紧或政策调整，便难以为继。
能力薄弱：人才短缺，专业化程度低
社会组织普遍面临“招人难、留人难”问题。由于薪酬待遇低、职业发展路径不清晰、社会认同度不高，难以吸引和留住专业人才。许多社会组织缺乏项目管理、财务管理、传播筹款、法律合规等核心能力，导致项目设计粗糙、执行效率低下、财务不透明、风险防控薄弱。
公信力危机：透明度不足，信任基础脆弱
近年来，个别社会组织因财务造假、项目欺诈、管理混乱等问题引发舆论风波，严重损害了整个行业的形象。尽管绝大多数组织诚信守法，但“一粒老鼠屎坏了一锅汤”的效应明显，公众对社会组织的信任度整体偏低。
此外，社会组织还面临区域发展失衡、城乡差距显著、数字鸿沟加剧等问题。东部沿海地区组织活跃，而中西部及农村地区则严重滞后；传统组织难以适应数字化转型，在新媒体传播、在线筹款、数据管理等方面明显落后。这些问题相互交织，形成了一种“低水平均衡”：组织因资源匮乏而能力不足，因能力不足而难以获得公众信任，因缺乏信任而筹资困难，最终陷入生存困境。
三、问题的根源：制度、结构与文化的深层制约
上述问题的形成，既有历史路径依赖，也有现实结构性矛盾，其根源可归结为以下三个方面：
制度性束缚：从“管控”到“引导”的转型尚未完成
我国长期实行“双重管理体制”，即需业务主管单位和登记管理机关双重审批。尽管近年来推行“直接登记”改革，但在实践中，许多领域仍存在隐性门槛，尤其是涉及政治、宗教、民族等敏感议题的社会组织，注册难度极大。监管机制也存在“重准入、轻指导（过程）”“重监管（控制）、轻服务”的倾向，年检制度流于形式，评估体系不够健全，导致“僵尸组织”大量存在。
更深层的问题是，政府在社会组织发展中的角色尚未实现从“主办者”向“支持者”的根本转变。政府购买服务本应是“赋能”，却在实践中异化为“控制”与“替代”，通过项目发包、绩效考核等方式，将社会组织纳入行政体系，使其丧失自主性。部分项目要求“按月报送进度、按季接受评估、年终考核排名”，形式主义负担较重，影响了服务实效。
结构性失衡：机制缺位与社会基础薄弱
社会组织发展困境的根源，可追溯至制度设计、结构失衡与文化制约三重维度。制度层面，双重管理体制虽已松绑，但“分级登记、双重负责”的残余影响仍在，部门间信息壁垒导致监管碎片化，政策执行中“一刀切”现象频发。结构层面，头部社会组织垄断政府购买服务资源，中小型社会组织陷入“项目依赖-低质竞争-生存危机”的恶性循环，专业分工体系尚未形成。文化层面，传统“官本位”思维与“单位制”惯性，导致社会组织在项目运作中过度迎合行政逻辑，社会公众对社会组织的认知仍停留在“二政府”或“慈善机构”的浅层阶段，缺乏参与公共事务的主动性与信任基础。
文化性困境：认知偏差与价值认同不足
长期以来，社会对社会组织的认知存在偏差。政府将其视为“管理对象”而非“合作伙伴”；公众将其等同于“慈善机构”或“志愿者团体”，忽视其在政策倡导、社会监督等方面的功能；企业则多将其视为履行社会责任的“工具”，缺乏深度合作意愿。
这种认知偏差，导致社会组织在资源配置、政策制定、社会参与中处于边缘地位。同时，社会组织自身也缺乏品牌意识与传播能力，难以在公共舆论中发出清晰、有力的声音，进一步削弱了其社会影响力。
四、破解路径：构建支持性发展生态
要破解社会组织发展难题，必须超越“头痛医头、脚痛医脚”的思维，从系统治理的角度，构建一个有利于社会组织健康发展的支持性生态体系。具体路径如下：
制度松绑：推进法治化与分类管理
应加快《社会组织法》立法进程，明确社会组织的法律地位、权利义务与治理结构，实现从“行政管理”向“法治治理”转变。全面推行直接登记制度，取消不合理准入门槛，尤其对社区服务类、公益慈善类组织应简化程序。
建立以“信用+风险”为导向的分类监管机制，对高信用组织减少检查频次，对高风险组织加强监督。推动政社分开，明确政府与社会组织的边界，杜绝“红顶中介”，鼓励社会组织独立运作、自主发展。建议对就业类组织实行“负面清单+承诺制”管理，赋予其更大的项目设计与执行自主权。
能力建设：提升专业化与数字化水平
建立全国性社会组织能力建设体系，重点加强项目设计、财务管理、传播筹款、法律合规等核心能力培训。支持高校设立公益管理专业，培养专业化人才。
推动社会组织数字化转型，鼓励其利用大数据、人工智能提升服务精准度与管理效率。支持建设公益信息平台，实现项目发布、资源对接、信息公开一体化，提升行业透明度。山东省就业促进会正探索建设“智慧就业服务平台”，整合岗位、培训、政策、服务等资源，实现精准匹配与动态管理。
资源拓展：构建多元化支持网络
优化政府购买服务机制，建立公开透明的项目库与评估体系，避免“关系项目”，确保资金流向高效组织。合理核定服务成本，保障社会组织的合理收益与可持续发展能力。
发展慈善金融工具，推广慈善信托、社区基金会、公益众筹等模式，拓宽社会资源募集渠道。鼓励企业以资金、技术、人力等方式支持社会组织，形成“企业—公益”共生生态。落实税收优惠政策，提高企业与个人捐赠积极性。探索“社会影响力债券”“公益创投”等新型融资模式，推动社会组织可持续发展。
生态培育：营造信任与参与的社会环境
加强公众教育，通过媒体宣传、学校课程、社区活动等方式，普及社会组织知识，提升公众认知与信任。推动志愿服务制度化，建立志愿者注册、培训、激励与保障机制。
支持社会组织打造公益品牌，利用短视频、直播等新媒体讲好公益故事，增强社会影响力。鼓励媒体客观报道社会组织，避免“污名化”或“神化”，营造理性、包容的舆论环境。山东省就业促进会正联合主流媒体开展“就业服务在身边”系列宣传，讲述服务故事，展示组织价值，提升社会认同。
社会组织的发展，不仅关乎公益事业的兴衰，更关系到国家治理现代化的成败。当前，我国社会组织正处于从“数量增长”向“质量提升”转型的关键阶段。唯有打破“依附性生存”的路径依赖，重构制度、能力、资源与社会四位一体的支持性生态，才能真正释放其治理潜能。
山东省就业促进会作为千千万万社会组织中的一员，既是问题的亲历者，也是变革的推动者。我们坚信，只要方向正确、路径清晰、各方协同，社会组织必能从“边缘走向中心”，从“依附走向自主”，从“生存走向发展”，在新时代的浪潮中，真正成为有活力、有公信、有担当的“社会脊梁”，为实现中国式现代化贡献不可替代的力量。(张善利 马玉林)