山东栖霞2000亩土地流转乱象:涉嫌以租代征违建工业园

　　燕地村大片集体土地被转租给华安产业园使用，目前正在紧张施工中。 本报记者 何亮 摄

　　山东省栖霞市臧家庄镇燕地村，燕地河东岸一大片约800亩的荒地被水泥栅栏围了起来，围栏边新竖立起了一块“华安产业园B区”的大型展示牌，推土机和运土车正紧张奔忙着。已建成的庞大区块，四周围绕着精致的商住楼模式的高层建筑，里面可见一些钢构架厂房。

　　臧家庄镇多名村民向时代周报记者反映，从2012年年初开始，栖霞经济开发区违反土地利用总体规划，不经土地征用，将包括耕地在内的大片集体土地直接“租用”，再转租给烟台华安集团建设工厂或开发房地产。3年时间里，以租代征，涉嫌违法占用约2000亩农地。而公开的土地批文显示，供应华安产业园的建设用地仅为130余亩。

　　事实上，栖霞市的租地乱象并非个案。在“以土地换发展”的思路下，一些地方政府通过种种“探索创新”，突破相关法律红线，变相圈地；处于弱势地位的农民，权益屡屡受损。围绕农村集体土地的大量流失，类似利益冲突正日趋尖锐。

　　强势夺地

　　2011年初，栖霞市招商引资的名单上，增加了一个重量级的新面孔—烟台华安集团（下称“华安集团”）。按照栖霞市与该集团签署的协议，后者要在栖霞经济开发区内建设一个名为“华安产业园”的项目。

　　在栖霞市的发展规划中，华安产业园被赋予重任，入列栖霞市“十二五”期间重点规划建设的工业园区，并力争在“十二五”期间实现入园项目达到20个以上，实现产值过百亿元。知情人则告诉时代周报记者，华安产业园被看做是拉动栖霞经济建设和财政增长的“重臣”，因而在用地方面备受当地政府“照顾”。

　　根据栖霞市政府公布的规划，华安产业园规划占地2900亩，计划投资50亿元，分为A、B两个区：A区主要建设工程机械制造、船舶钢结构、现代通讯设备等项目；B区打造钢铁物流加工配送中心。

　　协议生效一年多时间，华安产业园A区，占地100多亩的首期工程已然建成，包括生产手机主板等多个投资项目落户。与此同时，占地290多亩的“华安国际现代城”地产项目也已拔地而起，建有50幢高层建筑，可容纳3000户居住。据知情人介绍，该地产项目从2012年开始以3100元/平方米的价格公开向社会售房；华安产业园B区，以打造钢铁物流加工配送中心的工程于2013年动工，但一开始就开建多幢商住楼，其开发规模之盛、效率之高，令人咂舌。

　　正当项目一路高歌猛进时，却被燕地村14户村民的厂房等建筑所阻挡，旁边撂荒的700多亩农地开发也一直无法进行。

　　2008年，燕地村委会为鼓励发展本村经济，作为甲方，与乙方—张世志等14户村民—签订了土地使用租赁合同，同意他们在一块属于村集体土地的坑地上面建设厂房、仓库、养殖场等。2013年年底，为了给华安产业园腾地让路，燕地村委会作出终止上述合同的决定，并要求承租人在2014年1月1日前自行拆除地上的建筑。但燕地村委会给出的拆迁补偿标准却令承租人无法接受，“这点钱连材料费都不够”。

　　14户村民集体与燕地村委会主任张永红展开交涉，但一直未能谈妥。僵局中，矛盾不断积累、激化。多名村民向时代周报记者回忆，2014年3月13日凌晨2时，数十名不明身份人员手持器具，对驻守在坑地上看守厂房、仓库的部分村民发动了暴力袭击，并使用铲车将部分建筑强行拆除。袭击导致村民张其斋、张守卫等多人受伤甚至致残。

　　这起暴力拆迁案，让栖霞经济开发区以租代征，涉嫌违法占用约2000亩农地的秘密彻底浮出水面。

　　工业园囤地背后

　　栖霞市地处胶东半岛中心位置，属山区丘陵地形，全境总面积中，平原仅占6.1%。当地要用什么吸引到投资，弥补发展受限的短板？与中国众多县市一样，土地是当地政府手中惟一的“王牌”。

　　栖霞经济开发区为栖霞市招商引资的主要平台和窗口。熟悉当地政情的人士告诉时代周报记者，栖霞经济开发区在“土地换发展”的思路下，热衷于推动大规模工业园区的建设，但园区所辖的土地绝大部分为农村集体土地，而涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

　　按照国土资源部的相关规定，省国土局有权批准的是590亩以下的建设用地，栖霞市每年的建设用地指标为500亩。大片的集体土地，按规定无法征用，无法纳入其庞大的用地规划中。但种种限制征地、用地的规定，保护耕地的法律红线，在当地政府与开发商的“默契”中被突破。

　　当地多名村民向时代周报记者反映，在多个项目中，栖霞经济开发区为了获得土地，不经集体土地转变为国有用地的相关程序，亲自出面，向村庄租用集体土地，再转手租给开发商，进行房地产开发和工厂建设。

　　据称，被栖霞经济开发区租来的大量农村集体土地，不少地块多年闲置撂荒。2008年，栖霞经济开发区从臧家庄镇大潘家村租下近300亩农地，每年付给农民每亩青苗补偿费600元，租金不详。该地块“长了三年草”后，才转租给华安集团。

　　2011年，栖霞经济开发区从臧家庄镇水道观村以上述同样方式租用了100余亩农地，转租给烟台华安集团。后者称，上述两块地为华安产业园A区用地。

　　但在华安产业园A区的建设中，经过当地村民实地丈量，真正用于工业园区的集体土地不过100亩左右，还不到整个项目面积的1/3，其他土地全部用于“华安国际现代城”地产项目。对此，失地的村民质疑：以建设工业园区之名租来的土地，是否被大规模用于房地产开发？

　　华安产业园B区，根据烟台华安集团的网站介绍，其用地面积为1073亩。但燕地村多名受访村民称，经过他们实地测量发现，该区占地面积在1500亩左右，均是村里的集体土地。

　　而根据华安集团对外公布的规划，B区还将建设商务会所、五星级度假酒店及商业设施、奢侈品卖场，还有人工湖、高尔夫球练习场等。

　　“若这些项目集合在一起，未来单单B区估计至少要用地6000亩。钢贸物流业在信贷危机中已进入经营寒冬，这是以工业园之名‘圈地’—一些钢构架厂房拆掉，就是一个完整的地产项目。”当地一位开发商似乎窥出了华安产业园B区的秘密。

　　土地“炼金术”

　　栖霞当地有关法律专家日前接受时代周报记者采访时表示，根据《土地管理法》的规定，集体农业用地不得用于非农建设。而租赁了集体土地，用于建造产业园，没有经过规划、用地、环评等审批，整个产业园都是违法建设。

　　在华安产业园B区项目部，时代周报记者询问项目建设和用地情况，一名负责人回应“这事你去问政府部门”。而栖霞市国土局政策法规科一名张姓科长则称，“华安产业园的征地批文，属于内部档案，除了公检法办案，（其他人）不许查询。”

　　此后，在本报记者的努力下，栖霞市国土局一名工作人员拿出了一份“鲁政土字（2013）329号”建设用地批件及供地批文，称目前供华安产业园项目的建设用地为130余亩。

　　在栖霞市国土局的官方网站上，本报记者并未发现华安产业园建设用地的审批公示；经查询山东省国土资源厅的信息公开目录，除了上述“鲁政土字（2013）329号”批件，再未见到其他涉及农村集体土地变为建设用地的相关批文。

　　“除这130余亩土地外，我们从来没有看到过关于华安产业园用地的‘招拍挂’公告。”燕地村部分村民称，当地政府涉嫌违反土地利用总体规划，通过以租代征的方式，违法占用大量农地供华安产业园使用。而燕地村则成为供地最多的村庄，过去两年，约有1300亩集体土地被租用。

　　事实上，从1990年代起，燕地村的土地开始被大量征用、租用，补偿费亦一路水涨船高。正是在这样的背景下，此间一些越过法律红线的“探索创新”，一定程度上孕育了农村土地交易乱象，有的小开发商甚至直接向村庄租用集体土地。

　　燕地村部分村民反映，村里的一些土地交易，往往不经村民小组会议商议就通过，绝大多数村民对此并不知情。有村民粗略估算，从2005年至今，村里按征地程序征用的土地总数约1100多亩，但实际上，已有3000亩土地从村民手中“丢失”了，其中2100亩是耕地。

　　在从前的耕地上，投资者建起了玻璃、水泥、制药、汽车配件、精密机械等企业，其中不乏一些高污染、高耗能企业；也有人盖起了大片的楼盘；还有的耕地被巧设心思地变为一片苗圃，坐享资源升值暴利。

　　每块被租用的土地背后，都存在一个巨大收益的分利体系。当地一位土地专家指出，在租地这类操作中，地方政府和开发商的利益被紧紧捆绑在一起，像栖霞市将华安产业园作为招商引资项目引入，除了能显示政绩，政府还从华安产业园获得了不菲的租金利差；而开发商则能够以低租金获得大片土地，开发成本小，有最高的收益保证。

　　此外，在村干部层面，可以以地生财，租地可以包揽平整土地的工程，可以得到私下的利益输送。这给村干部带来极大的租地冲动。

　　而作为最底层的农民，由于博弈缺乏有效的法律支持和保护，往往成为利益受损方。