山东探索省市县税收增量分享机制

　　李攻 张静

　　山东省政府近日下发《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（下称《意见》），其中一项重要内容就是财税收入进一步向下倾斜，以纾缓县乡财政压力。

　　针对山东省此时推出的方案，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对能否顺利推行表示担忧，秋季即将召开的十八届三中全会将为未来新一轮财税体制改革定出方向，同时可能会涉及到中央和地方的财政关系。“地方的方案有可能还来不及执行，整个国家的财政关系都变了。”

　　让利基层、增量分享

　　《意见》认为，当前山东财政体制方面存在的主要问题是：市县收入划分不够科学合理，部分行业仍按企业隶属关系划分税收，促进科学发展的调控导向不够明显；省以下财政分配关系尚未完全理顺，一些地方仍按分税制前的老体制递增上缴，财政上解压力较大；市县财政收入口径不够完整，不能准确反映当地经济发展的真实情况，省市间收入混库、错库等问题时有发生。

　　此次改革的一个重要方向是，通过采取下划省级税收、健全激励约束机制等措施，更好地促进各地加快转方式调结构步伐，增强县乡政府财政保障能力。

　　《意见》明确，自2013年起，将省级分享的一般企业营业税、企业所得税、个人所得税以及石化企业增值税，胜利石油管理局增值税，电力生产企业增值税和企业所得税，国家开发银行山东分行、高速公路和铁路运输企业城市维护建设税和教育费附加，全部下划市县，作为市县财政收入，属地征管、就地缴库。

　　《第一财经日报》记者根据山东省2012年财政决算数计算发现，这次省级下划税收金额达251亿元，占省级税收的68.6%。

　　《意见》还称，山东将建立统一规范的省市税收增量分享机制。自2013年起，对增值税、营业税、企业所得税(含企业所得税退税，下同)、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，由省与市县按照15比85的比例分成。

　　“改革后，省级保留的税收全部为跨区域经营特殊企业税收，具体包括：中石化胜利油田分公司增值税和石油(天然气)资源税、电网企业所得税和增值税、高速公路及铁路运输企业所得税和营业税地方分享部分，以及中央财政划转的跨省市总分机构企业所得税。”《意见》如此明确。

　　为减轻上缴市县递增上解压力，山东将取消原体制递增上解政策。自2013年起，济南、淄博、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜等市及相关省财政直接管理县(市)以2012年原体制上解额为基数，每年定额上解省财政，不再按照3%的比例递增。各市因取消递增上解比例相应增加的财力，要全部用于缓解县乡财政困难。

　　同时，2013年~2015年，对省级因体制改革从财政困难县(市、区)集中的收入给予全额返还，分县返还数额合计不超过财政困难县(市、区)所在市以市为单位计算的净上缴省级新增财力。

　　《意见》要求，及时调整理顺和规范市以下财政体制，将省下划的税收以及目前县域内属于市级的税收，尽可能下划到县，并在财力上重点向财政困难县(市、区)倾斜。所辖县域人均财力差距较大的市，要采取有力措施优化区域内横向、纵向财力分布格局，缩小县域财力差距，提高县级财力保障的均衡度。

　　山东方案不足以成为样本

　　杨志勇认为，目前我国省以下的财政体制最根本的问题仍是中央和省级财政没有完全“分清楚”，外部条件的不利造成省以下财政问题频现，事权和财权不匹配的情况严重。

　　此次方案仅仅针对增量进行分配，因此被视为是若干次省以下财政体制调整中的一次微调。

　　多位接受本报采访的学者均认为，各地的情况千差万别，山东省的方案并不足以成为一个样本，不过对其他省份仍有参考意义。省以下的改革一直都在进行，只不过这个方案正好在整体的财税体制改革即将推出的“节骨眼”上出台，因此引起了较为广泛的关注。

　　山东的方案中明确规定：“为促进各地努力提高财政收入质量，改革后各市纳入省级分享范围的增值税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等税收收入不得低于核定的基数和上年执行数，且增长幅度不得低于本地区当年公共财政收入增幅，否则省级将按照"就高"原则对其差额进行扣解。”

　　对此，杨志勇认为，这有些像1994年分税制实施前的财政包干。分税制也保留了一些这样的“尾巴”。“没有完成预算也需要考虑到原因，如果是因为经济形势不佳，那也是很正常的。”杨志勇说，这样的规定可能会带来县级财政为了得到钱，收取“过头税费”的问题。

　　“让利”的省级政府和市级政府，会否担心县乡伸手要钱之后不再积极组织收入，因而制定了上述规定？杨志勇表示，肯定还是有所担心，而这种财政体制则反映出“上级管理”的模式，财政民主化仍显不足。

　　对于如何解决县级财政的难题，杨志勇表示，除了中央和省级的财政关系要更合理，还应该允许省级和县市级政府探索多种模式。“现在提到的扁平化管理，减少级次，就需要行政区划调整和行政管理体制改革相配套。”