山东密集组建地方金融监管局：一人身兼数职

　　在各地竞相获取金融资源，为稳增长注入动能的背景下，山东省密集“加挂牌子”组建的“地方金融监管局”，将会承担怎样的任务？

　　21世纪经济报道记者在省、市、县三级机构的采访显示，在仍然保留过去金融办职能的情况下，多重工作任务，缺乏执法依据和信用基础设施，是增编组建半年之后，地方金融监管局遭遇的主要困难。

　　央行副行长刘士余6月24日在全国人大常委会作专题报告时称，将进一步明确地方政府金融监管职责，落实对小额贷款公司、融资性担保机构和新型农村合作金融组织等领域的监管责任，切实发挥地方政府在防范化解区域性金融风险和打击非法金融活动中的重要作用。

　　这是国务院近年罕见地在全国人大报告“加强金融监管防范金融风险工作”的情况。转型中的地方政府金融办公室（一些地方也称为“金融工作服务局”），往往同时处在为地区争取金融资源和监管民间金融机构两类工作之中。

　　在《2013年中国区域金融运行报告》中，山东省在商业银行不良率、资本市场合作方面表现稳定。当地自去年启动金改以来，希望在地方金融创新方面有所突破，正在试验各类交易所、农村资金协作组织，引导成立民间资本管理公司，这类工作则又对地方金融监管增加了新一层压力。

　　山东省政府金融办公室人士告诉21世纪经济报道，自去年12月初下达文件后，全省17个市、137个县（市、区）已全部独立设置金融工作机构，并加挂地方金融监督管理局牌子，承担地方金融监管职责；省级地方金融监管局牌子也会在本轮省级机构改革中挂出。

　　县域案例：“一人身兼数职”

　　山东潍坊市是当地最早挂牌地方金融监管局的地区。其下辖一个县政府的金融办负责人，向21世纪经济报道介绍了成立金融监管局的细节情况。“由于人员较少，我们一人兼任数职。”这位人士说。

　　该县金融办成立于2009年3月，最初核定编制为5人。2011年，通过加挂县金融服务中心牌子，编制增至8人。2013年，加挂地方金融监督管理局牌子后，编制增至12人。目前，实际工作人员7人，其他将于近期考选补充。

　　这家金融办的人员兼职情况，在当地较有代表性。相关负责人介绍的现在职人员分工显示，多数人需要兼顾监管和“协调”工作：

　　其中，一名职员负责办公室工作，兼任财务工作，同时，负责保险（放心保）业的协调工作；一名职员负责新型地方金融机构的设立、变更的初审工作，同时侧重融资性担保公司的日常监管工作。

　　重要的银企合作和小贷公司监管也同时由一名职员负责。他既要负责小额贷款公司日常监管工作，同时也要负责银企合作工作，协调有关部门依法查处非法集资、非法证券活动。

　　此外，一名职员负责民间资本管理公司、民间借贷登记服务中心日常监管工作；一名职员负责证券与企业上市工作，同时负责一个网站的维护与更新工作。

　　相关负责人也说明，该监管局在工作中实行政府通行的AB角制度，按公布的分工为A角，其他职员均为B角，B角配合A角开展工作。因此，上述分工也随具体工作有一定调整。

　　在监管对象方面，这家县级监管局要负责监管3家小额贷款公司、3家融资性担保公司、1家民间资本管理公司、1家民间借贷登记服务中心。同时，在金融办职能下，要协调服务10家银行、25家保险机构、2家证券营业部。

　　因此，其监管人力还显得比较充实。上述负责人介绍，上述每家地方新型金融机构有一名主监管员，坚持每月一调度，每季度一审核。主监管员每月需到各机构进行现场检查一次。同时，监管局还要聘请中介机构，进行半年、年终审计。主监管员旁听所监管机构的股东会、董事会、监事会。每月还要调取监管对象的银行流水进行核对查看。

　　但是，当地对辖内的新型金融机构的监管方案细则还未形成，暂按照“不得吸收公众存款、不得发放高利贷、不得暴力逼债”三条高压线，参照银行业监管办法重点审查合同，银行流水对账等。

　　地方金融监管局并非垂直管理机构，在与市级监管局关系上，上述人士称，县政府负责地方新型金融机构的风险处置第一责任人职责。市金融办负责地方新型金融机构设立审批材料的再审和上报省金融办，并对地方新型金融机构每月运行情况报表的汇总审核。

　　平衡多任务模式

　　与上述县域个位数的监管对象相比，潍坊全市小额贷款公司已发展到52家，截至3月末，营运资金达到65.03亿元，贷款余额70.85亿元；52家融资性担保公司资产总额60.62亿元，担保余额99.44亿元。此外，还有16家民间资本管理机构和6家民间借贷服务中心顺利通过省金融办审核备案，在山东省各市数量第一。

　　潍坊市地方金融监管局负责人告诉21世纪经济报道记者，其面临的主要困难仍包括人力，以及开展现场检查等监管措施时，缺少处罚依据。21世纪经济报道记者从该省金融办获悉，目前针对地方监管职能的法律法规仍在制订中。

　　上述负责人提到两类问题，一是监管仍处无法无据状态。市县两级金融办和地方金融监管局在法律层面没有获得监管的相应授权，在管理手段和措施上没有相应的奖惩处罚权，致使工作上存在软弱无力、被监管对象不服从监管、许多金融风险难以制止于萌芽状态。

　　二是人力建设问题。以潍坊市金融办（地方金融监管局）为例，其机构职员总共22人，其中行政编制13人（部分地区并无行政编制），事业编制5人。因此，一般业务科室只有两到三名工作人员。

　　如果上述人员到基层和监管对象检查处理相关问题，将面临监管职能和金融服务职能的平衡。“各县市区的情况更糟，有的县只有两个人，还是兼职，难以胜任繁重工作。”上述负责人说。

　　在山东推进地方金融监管时，全国正在进行县市政府机构改革，对编制岗位总量控制较严。

　　21世纪经济报道从山东东营市政府相关渠道了解到，其金融监管局挂牌后，岗位编制增加至21名。业务科室由4个增加到6个，增加了新成立的金融稳定科和监管科。

　　当地金融监管局自行统计，其需要应对上百家监管对象。包括小额贷款公司和融资性担保公司约50家、投资（咨询）类公司59家、融资租赁公司9家，其他类型机构超过40家。

　　面对监管对象缺乏执法依据，也是多位负责人共同感受到的主要问题。因此，现场和非现场的监管措施难以达到最理想状况。

　　据介绍，目前开启的地方金融监管试验，主要聚焦在各种业态的信息报送和分析，还需要立法明确刚性的手段。“定期报送财务资料，统计数据等只是从面上把握情况，本身真实性和统计口径也没有技术和力量去检查。”

　　同时，新型金融企业的财务报表，规范性和信息透明度尚未统一，因此金融监管局需要先订立规范，根据不同业态确立标准。

　　“省里的地方金融监管的管理条例已在制订。我们很期待。”一位有关负责人说：“地方民间金融日新月异，不能等着省里给条例，就是在现有条件下怎么有所作为。”

　　目前，推动企业上市数量、新增银企贷款数额和各类创新机构的运行情况，仍然是考核各地金融办负责人的重要指标。现行架构下，地方金融办与金融监管局主要负责人仍然重叠。

　　亟待建立监管基础设施

　　另一个普遍遭遇的问题，是如何建立针对地方金融主体的“征信”基础设施。

　　在山东省东营市，当地正在准备开展民间融资征信体系建设，相关负责人称之为目前“最急需、最成熟、最可行”的监管方案。

　　当地希望从地方金融组织征信体系建设入手，汇总地方金融组织的信用信息，逐步建立健全民间融资信息采集、查询、信用评价系统。

　　上述系统与央行的征信系统区别在于：央行侧重于对银行信贷信息进行汇总、评级；民间融资征信体系主要汇集民间融资借贷的双方信用信息的汇总、查询。

　　当地已经拟定了“一网一库一系统”的计划。“一网”指民间融资信用信息服务网，是民间融资信用信息的服务门户网站。提供中小微企业信用管理、信用信息公示、民间融资借贷指数发布等功能。

　　“一库”指民间融资信用信息库，包括投融资双方基础信用信息、民间融资借贷信息、担保信息等数据库，用以完成民间融资各方信用信息的归集与分类存储。其中难点可能在“担保信息”，其需收集融资性担保机构在担保业务、反担保业务中产生的担保、代偿信息。

　　“一系统”是指东营市民间融资征信查询汇总系统，该系统希望实现民间融资信用信息的查询、统计、评估和报告。相关负责人介绍，这项建设计划已经在2014年上半年立项，希望在一年后全面应用。目前，这一系统仍在对接具体建设方。

　　此前，山东省是较早明文将交易所也纳入地方金融监管范畴的地区。建立同时有现货和期货服务的交易所，也是当地金融创新的主要方向。21世纪经济报道获得的信息显示，目前当地已发展各类交易场所57家，其中权益类交易场所18家，大宗商品类交易场所39家。

　　由于交易所跨地域特性，如何平衡市县监管部门属地责任，和省级部门的搭建监管基础设施的责任，也在当地系统内有所讨论。

　　目前，一种观点认为，该省应该通过省级人大通过条例，赋予各级监管局相应的监管权，制定对不同案件不同情节的行政处罚、奖惩标准。也有观点认为，新型地方金融机构不宜太快设定监管细则，应该有大致标准，通过一段时间的运行观察，否则形成部门权力后，可能会对金融创新有所抑制。