深度：以山东省为例解读区域新型城镇化发展

　　摘要：在中国经济总量的“第一方阵”中，山东城镇化水平较长期地落后于粤苏浙等沿海省份，严重制约其未来经济社会可持续发展和率先达小康目标的实现。比较分析指出，在未来较长一段时期，山东应以树立先进的城镇化发展理念为先导，以加大体制改革为重要动力和第一要务，以铁路现代化、保障房等社会保障体系构建为重要抓手，以新型城镇化和海洋科教研究为智库支撑，以人才强省为重要战略，唱好“海经”，重视海洋强省和城镇化两大战略的捆绑实施，坚定不移地推动城乡统筹、海陆互动的山东特色城镇化，持续促进山东经济社会科学发展，率先建成小康强省。

　　与粤苏浙等沿海经济强省相比，山东城镇化水平较长期地落后，并制约其经济社会可持续发展和率先达小康目标的实现。站在新的历史起点上，努力探索契合山东实际的特色城镇化发展规律，促进全省城镇化稳健快速发展，显得尤为迫切。符合山东实际的特色城镇化，也即山东新型城镇化，是促进山东经济社会可持续发展、协调发展的重要动力和重要载体。在未来较长一段时期，山东要走出一条富有本省特色的新型城镇化道路，率先全面建成小康强省，亟需从如下几方面着重加以把握：

　　一、铁路现代化是促进山东新型城镇化稳健快速发展的重要抓手

　　城镇化理论和发展规律表明，一部城镇化的历史也是一部铁路现代化的进程，特别是在城镇化进入加速发展阶段，城市群替代单级中心城市，成为农村富余人口转移的主要载体和主要生产生活空间后，现代化的铁路体系对城镇化的快速发展所起的作用更为显着和关键，英美韩日等国城镇化的道路都表明了这一点。观照现实不难发现，山东铁路事业长期滞后，成为阻碍全省城镇化快速发展的一个要因。

　　数据显示，2012年末江苏全省铁路营运总里程2348公里，铁路复线率、电气化率分别达56.9%、57.9%，宁安客专、宁杭城际、宁启铁路复线和电气化工程等6条铁路在建，续建规模690.7公里， 广东2011年的铁路营业里程即达到2832.1公里，其中高铁运营里程535公里，这些标志着铁路现代化水平的关键数据都明显超过山东。另一组相关的统计数据则为，在中国经济第一方阵的四大强省中，粤苏浙2011年城镇化率均超过60%，而山东城镇化率2011年为50.9%，2012年也仅达52%左右，城镇化水平在第一方阵中也明显滞后。可见，山东铁路体系发展不足，确实阻碍了全省城镇化的进程。虽然山东在2005年就提出建设“三纵三横”铁路网的构想，近期也积极动议编制快速铁路网，重点发展环渤海高铁和鲁西南高铁，但是，规划蓝图与现实的差距警示山东当局，当前亟需以更大的决心、更大的智慧和更大的行动，全力编织覆盖全省主要城市的现代铁路网，以发挥其对资源要素配置、市际通勤和经济社会发展的支撑作用，进而促进全省城镇化稳健快速发展。

　　动车以动力集中、提速快、效率高等特点，成为现代铁路的标志性工程。在山东铁路现代化工程建设中，加快构建城市群“群内”城市，以及“群群”之间的整个城市相连接的高等级铁路网络，也即市际动车网络，无疑应成为该项工程的重中之重。积极编织市际间动车网络，快速实现鲁北、鲁南、鲁西和鲁东诸市之间的动车化，有利于大幅度提高全省城市群体系内要素资源配置效率，有利于减少人力资源通勤成本，改善出行条件和提供一流的出行环境，扩大居民生活半径，让“一群一圈一区一带”的山东新城镇空间，成为高水平城镇化的有机联系的城镇网络，而不是各自为阵的“孤群孤圈”，从而成为有效提高山东城镇化的基础性的重大战略工程。

　　正是基于此，我们说，山东要坚定不移地推动新型城镇化，就要奋不顾身地推进以全省市际间动车化为核心的铁路现代化工程。

　　二、大中城市保障房建设是促进山东新型城镇化稳健快速发展的第一民生工程

　　新型城镇化是以人为本、以人为核心的城镇化。以人为本、以人为核心，就要高度重视并切实保障居民基本的生活条件。改革开放后，伴随着中国经济的持续发展，城乡居民的吃穿问题早已得到解决，然而，即使在山东这样的经济大省，目前大中城市中低收入群体的居住困难问题仍不容乐观。这也是山东经济总量经常位居全国三甲，但GDP含金量在全国靠后，特别是居民幸福指数也并不占优的要因之一。

　　非但如此，随着今后二十年山东城镇化持续发展，庞大的农村富余人口向以济南、青岛为代表的城市圈体系潮涌，城镇居民住有所居的民生问题将会更加凸显。田野式的调查信息显示，在近几年来的房价回归调控中，青岛等大城市商品房价格调控效果并未走在全国同类城市前面，人才保障房的发展也显缓慢，成为制约青岛等大城市人才高地构建和人才吸引力的重要障碍。为此，首需重点构建并完善涵盖普通居民和人才的大中城市保障房体系，这是筑牢全省住有所居工程之基础，也是发挥示范引领效应、提高全省城镇化质量所必须重视的第一民生工程。

　　小康不小康，关键看住房。通过加强大中城市保障房建设，进而促进所有山东居民住有所居，有利于提高山东居民的归属感、优越感、幸福感和自豪感，有利于改变山东GDP总量及其含金量强烈反差的不利形象，是新时期山东城镇化发展之所以新型的重要内涵和先决条件，和新型城镇化稳健快速发展的基础工程，也是执政为民、以人为本和提高全省地方政府公共服务水平的应有之义。

　　三、人才强省是促进山东新型城镇化稳健快速发展的重要战略

　　归类分析相关资料表明，在中国五万亿元俱乐部的三大领头雁强省中，江苏人均自然资源最靠后。但是，就经济总量和人均GDP而言，山东却经常位于江苏之后而名列第三。之所以如此，人力资本理论给了有价值的启示：即要把找寻原因的目光投向人力资本或人才资源这一指标上。权威的统计数据显示，无论是重点大学数量、院士数量还是在校研究生的规模，江苏均明显超过山东。例如，2012年山东在校研究生总量7万人，而这一指标在江苏则为13.95万人；同年江苏发明专利授权总量1.6万项，是山东0.74万项的两倍多；另外，2012年江苏两院院士高达90人，也是山东难以比拟的。这一组数据事实启示山东政策当局，需要大力实施创新驱动的城镇化战略，以进一步提升经济发展水平，而实施该战略自然需要仰仗人才。

　　数量充裕、素质精良、结构合理的人才队伍，是山东新型城镇化的实践者和引领者，从而也是山东强省之梦、富民之梦的实践者和引领者。为此，山东需要进一步创构强才、惠才的人才政策体系，培养、磁吸和保有规模宏大素质精良的各类人才队伍，包括借鉴市场经济发达国的经典经验，着力打造高层次科技创新人才、管理人才和适应产业发展的技能型人才队伍，夯实本省新型城镇化战略实施，进而培固全省经济社会又好又快发展的人力资本基础。

　　四、体制改革是促进山东新型城镇化稳健快速发展的第一要务

　　制度理论表明，体制是事物发展、系统演化的根本动力和深层要因，因而，体制改革不仅是未来二十年中国经济社会可持续发展的“最大红利”，也是山东科学发展、率先发展的最大红利。有鉴于此，要通过制度创新或体制改革，构建系统的制度体系，破除制约山东城镇化发展的一系列体制机制障碍，这是推动全省新型城镇化稳健发展的第一要务。

　　比较开眼界，比较出智慧，比较出思路。与京津沪和苏粤的城镇化制度改革相比，山东在推动新型城镇化的关键范畴，如分类推进户籍制、土地制度等相关领域的改革步伐尚显缓慢，需要果断地加速。例如，除济南、青岛等副省级城市外，全省所有的地级市打开城门、吸纳农村富余人口的户籍改革时机，已基本成熟。在城镇化人口迁移的制度创新方面，山东也有必要借鉴上海人口落户的“打分制”经验，对要在青岛、济南等核心城市圈落户的各类人口进行综合指标考核，符合条件的，大胆地赋予其完全意义上的城市户籍。当然，依法执政的服务型政府的制度改革对山东来说，也显得尤为迫切和重要。

　　此外，在发挥山东海域广阔、海渔资源丰富、海洋科技力量雄厚和海洋经济潜力巨大的比较优势方面，山东更要加快构建有效率的政策体系，为推动城镇化稳健快速发展、促进经济增长方式转变、消弭人地资源紧张的矛盾，开辟新的更大的空间。此内容文后详述。

　　五、先进的理念是山东新型城镇化稳健快速发展的先导

　　广义上，理念也是一种制度安排，而且是一种更为深层强大的无形的制度安排。推动山东新型城镇化，需要全省官产学研各界摈弃偏误理念。像全国诸多省市一样，在山东一些学界和干部中还存在着对城镇化的若干片面认识：其一是城镇化只能自然而然地经由市场机制自由演进，政府调控和推进是好心办坏事，应允许农民无条件迁入任何城市，等各种形式的市场万能论；其二是政府过度干预城镇化中的竞争性企业经营、人为的“造城运动”的政府万能倾向；其三是脱离农村生产生活特点，简单地逼迫农户“上楼”的所谓的小城镇化模式。

　　新型城镇化是新的重大命题，因而对新型城镇化的要义和特征等发展理念方面，各界尚未形成统一认识，这是可以理解的。可喜并值得钦佩的是，山东是全国最早关注并提出新型城镇化的省份之一，而且，已有山东籍专家近来对新型城镇化概念进行较系统的阐述。结合已有成果，个人认为山东特色的新型城镇化，其基本内涵至少包括如下几个重要方面：克服先前重物轻人的旧城镇化负效应，处理好城镇化中既要发展房地产和城市基础实施，更要强调以人为本，重视转移人口的基本的社会保障体系构建，全面提高转移人口和城镇已有居民生活质量的问题；处理好稳健推进城镇化中的政市关系，克服政府三位失衡和片面依赖市场机制的两种极端倾向；处理好经济增长、资源开发和生态环境保护的关系；正确看待异地城市化与就地城市化、山区城市化与平原城市化的差异，以及内陆省份和滨海省份城镇化模式相异的问题。

　　在此基础上，通过理论研讨、实践探索，推动全省官产学研各界克服和摈弃对城镇化发

　　展的偏误理念，普遍形成对新型城镇化的科学理念，坚定地走富有山东特色的城镇化发展道路，促进全省经济社会全面协调而可持续地发展。

　　六、加强城镇化研究机构建设以促进城镇化理论政策的有效供给

　　城镇化和房地产是两个跨学科很强的领域，由于缺乏学科之间的对话，无论是全国还是省域，都存在城镇化理论发展不足，从而引发城镇化政策体系供给不足，进而影响城镇化质量的现象。当前城镇化发展中的各种乱象，如农民被“简单地集中上楼”、征地拆迁补偿不到位而滋生的斗殴群访事件、视城镇化为单纯的房地产化与城市建设、政府“三位失衡”和政市关系失调等，都在相当程度上源于城镇化理论研究滞后和政策供给滞后。

　　为此，需要设立城镇化研究机构体系，提高城镇化研究水平，进而促进新型城镇化理论和政策的有效供给，适应全省新型城镇化稳健快速推进的时局要求。虽然山东有识之士已倡议城镇化研究机构的设建，但是，山大、海大、石油大学等高校至今似乎还没有设立城镇化研究中心，应抓紧调集经济学、社会学、政治学、公共管理、规划、交通、土建等多学科领域的精锐的科研力量，协同研究山东新型城镇化战略实施的制度安排，合力推出统筹兼顾的政策，这是促进和保证山东城镇化获得新型发展、健康发展、可持续发展的重要的智库支撑。也可联合胜利油田、国家海洋局第一海洋研究所，成立专业性的城镇化研究机构，重点研究山东城镇化健康发展的能源保障问题。

　　七、唱好“海经”以体现海陆互动式的山东特色城镇化模式

　　在中国经济第一方阵中，与江苏相比，山东是陆地资源较大省份，更是海洋大省，因而千方百计唱好海经，大力实施海洋强省战略，构筑“海上山东”，既是发挥海洋经济增长对城镇化中富余劳动力转移承载的迫切需要，也是做大“经济蛋糕”，提升“蛋糕质量”，确保在经济第一方阵中的前列地位的需要，进而成为促进全省经济社会可持续发展和率先达小康的战略选择。

　　从“十一五”规划里的50个字和一句话，到“十二五”规划里的500个字和一个专章，海洋战略和海洋经济已上升到国家发展极为重要的战略层面，于是有了未来二十年中国进入海洋新时代之说；另一方面，由于城镇化是中国未来二十年经济社会可持续增长的重要动力、重要路径和重要载体，因而，对中国来说，未来二十年也是新型城镇化时代。如此看来，今后较长一段时期，中国正大步走进海洋新时代和城市化新时代的双重区间。作为国务院首批“先行先试”的三个沿海省之一，山东的发展无疑面临与此相似的逻辑。为此，与其它内陆省市相比，山东特别需要将新型城镇化和海洋强省两大战略捆绑实施，并借助体制改革、政策创新，最大限度地发挥两大战略有机叠加的倍增效应，组合式地释放多重的红利效应。

　　在海洋大省中，广东海洋经济总量连续17年领先，2012年其海洋经济总量高达1.1万亿，超过山东8300亿，面对广东强手，站在新的历史起点上的山东，亟要发挥创新驱动海洋经济大发展的思路,全方位学习11个沿海省市的海洋事业发展经验，特别要注重学习粤苏浙的经验，以追超广东。例如，在海洋人才培养方面，可借鉴浙大海洋学院的“特区创建”模式，在山大、海大、石油大学、青岛大学等高校设立海洋学院，此外，也要组建海洋经济管理院系和相关的研究中心，强力打造门类齐全的高水平海洋科教基地和海洋人才高地，为今后二十年将海洋科技优势转化为海洋经济优势，进而实现海洋经济强省奠定基础。

　　需要指出，直至当前，沿海十一个省级行政区虽纷纷提出海洋强省强市的战略，但是，战略行动基本仍停留在海洋科技研发环节，并未将其战略抱负真正置于海洋科技转化为海洋经济的轨道上。以山东为例，海大的海洋科技研发全国领先，但是海洋经济与管理的本科、硕博人才培养体系并未有效构建起来。国家层面的状况也相类似，例如，7000米级深潜技术已通过“蛟龙”号付诸实施，位居世界前列，但是在国家海洋行政管理部门体系中，海洋经济的内设部门和海洋经济专业性研究机构还很不足，甚至缺乏。山东要敢为沿海诸省市先，综合建立海洋科技和海洋经济管理的科教机构，获得海洋科技对接海洋经济的先发优势，攫取两者紧密互动的第一桶红利。不仅如此，还应将海洋科技、海洋经济与本省城镇化战略耦合，在从背靠腹地到面向大海的“华丽转身”中，将海陆互动的蓝图转化为强省富民的现实。

　　八、结语

　　至于组建新型城镇化工作领导小组以提供组织基础和领导力量，山东较为领先，此不赘言，值得关注的是要处理好城镇化中山东住建部门和发展改革部门之间的协调关系。此外，在新型城镇化和海洋综合科教机构设立后，随着研究成果不断推出和实践的发展，关于新型城镇化和海洋强省的宣传培训需要切实加以重视，并不断引向深入，藉以用先进的理论武装干部，在思想上、组织上和工作方法上，为稳健推动山东新型城镇化、铸就美好山东梦营造有利的环境，打下坚实的组织基础。

　　综上所述，要以树立先进的城镇化发展理念为先导，以加大体制改革为重要动力和第一要务，以全省市际间的动车化、保障房等社会保障体系构建为重要抓手，以新型城镇化和海洋科教研究为智库支撑，以人才强省为重要战略，以新型城镇化领导小组为统筹推动的组织基础，重视城乡统筹、海陆互动基础上的新型城镇化宣传培训，坚定不移地快速稳健推动富有山东特色的新型城镇化，释放城镇化调结构、保增长、惠民生和促发展的“最红的红利效应”，在持续促进山东经济社会双重升级的进程中，铸就强省富民的美好的山东梦。

　　（马先标体制改革与城镇化问题专家，经济学博士，教授）