山东金改再进一步 地方监管进入“依法”时代

　　山东省金融办主任李永健接受本报专访

　　3月末，经过充分论证的《山东省地方金融条例》（以下简称《条例》）正式亮相，首度提出了“机构监管”和“业务监管”相协调的地方金融管理架构，实现了地方与中央监管无缝对接，充分保护金融消费者权益。这也是我国涉及地方金融监管内容的首部省级地方性法规，法规将于7月1日起施行。

　　对此，山东省金融办主任李永健在济南接受上海证券报专访时表示：“地方金融监管的本质是促进经济金融健康发展，控制其中的风险因素，在现阶段最为迫切的便是解决地方监管有法可依问题。”

　　在过去几年中，中国金融创新不断，新金融业态层出不穷，风险也如影随形。特别是随着互联网金融蓬勃发展，出现了跨地域、跨行业的风险。如何在与“一行三会”等中央监管体系保持同步之时，促进金融支持实体经济发展，控制风险，成为地方金融监管当务之急。

　　不断探索金融改革的山东省，正在地方金融监管上迈出重要一步。

　　金融创新背后风险暗藏

　　“没有约束的创新，在发展到一定规模后，必然会带来负外部性。类似P2P之类的金融创新，如果没有法律规范，不但不能解决好服务三农和小微企业的问题，反而会拖累经济健康发展。”李永健对于诸多金融创新所带来的负面性颇感忧虑。

　　事实上，随着山东金融改革深入推进，各类地方金融组织和新兴金融业态，如小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构、农村合作金融及具有金融属性的交易市场等发展迅猛，有效缓解了实体经济特别是“三农”和小微企业融资困难，但也普遍存在经营不规范、监管缺失等问题。

　　“特别是在当前工商登记制度改革的背景下，一些投资咨询公司、P2P网络借贷平台等非常规的类金融组织在工商注册登记后即可开业运营，游离于监管之外，产生了大量非法集资、信用诈骗等问题，机构‘跑路’现象频发。一年来，全国范围内已引爆多起涉及人数众多、金额巨大的案件，严重影响了正常的经济金融秩序和社会稳定。”李永健表示。

　　但从现有的《商业银行法》《银行业监督管理法》和《证券法》等金融法律法规看，其主要内容是规范银行、证券和保险等机构，并为国家金融监管部门提供相应的执法依据，而对地方金融组织的制度规范较少，不少领域尚属于立法上的空白。

　　2013年山东省率先对地方监管体制进行改革。当年12月，山东出台了《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》，在全国率先建立省、市、县三级地方金融监管机构，对“一行三局”监管职责之外的地方金融组织和金融活动进行监管。

　　但从现实情况看，目前地方金融监管工作，只能依托国家、省有关规范性文件或试点政策来进行，在诸如审批、检查、处罚等环节缺乏法律支撑。特别是在当前转变政府职能、减少行政审批的形势下，这些规范性文件和部门规章因缺乏法律支持，其效力已大打折扣，地方金融监管面临“无法可依”的瓶颈制约。因此，需要通过地方立法来明确地方金融监管的机构、职责、范围、措施和法律责任，在法律上解决“谁来管、管什么、如何管”的问题。

　　“从全国范围看，仅有温州出台了相关监管条例，但只针对于民间融资业务，缺乏完整性。而此次山东出台的《条例》填补了这一空白。”李永健表示。

　　规范与发展仍是主旋律

　　《条例》围绕落实国家关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的要求，《条例》第二条第一款对适用范围作了规定：“在本省行政区域内从事金融服务、金融发展和金融监管活动的地方金融组织、地方金融监管机构以及相关单位和个人，应当遵守本条例”。从而将“一行三局”监管之外的地方金融组织纳入调整范围，为实现地方金融发展和金融风险监管全覆盖提供了法律保障。

　　其中，地方金融组织包括了从事相关地方金融活动的小额贷款公司、融资担保公司、民间金融机构、开展权益类交易和介于现货与期货之间的大宗商品交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、私募投资管理机构等。

　　《条例》将此前监管空白的地方金融组织基本纳入其中，不过并没有包括P2P等互联网金融组织。

　　根据十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，目前P2P仍属于银监会监管，央行负责第三方支付等方面的监管。

　　“目前省级人大立法不能突破上位法，也就是必须在不违背‘一行三会’相关法规的情况下，完善地方监管制度。”李永健表示。

　　不过，李永健表示，《条例》对化解此类金融风险、规范发展的意图在条文中也留有铺垫。其中，第三十七条规定，任何单位和个人不得非法吸收公众存款、擅自发行有价证券，或者以其他方式从事非法集资活动。

　　同时，在《条例》第四十四条要求，建立金融信息共享、风险处置和金融消费者权益保护等方面的协调机制，打击处置金融欺诈、非法集资等违法行为，化解金融风险。

　　“未来如果P2P等互联网金融领域，一旦国家授权地方监管，也将适用于本条例。”李永健补充道。

　　《条例》也重点对地方金融组织作出了规范，如借鉴传统金融机构的监管方式，对地方金融组织从事金融活动的条件和程序作了规定，以从源头上遏制和控制金融风险。

　　《条例》明确了地方金融组织的经营行为规范，要求其必须按照审慎经营的要求，严格遵守相关业务规则和管理制度，并及时向地方金融监管机构报送相关财务会计报告和各类重大事项，为规范地方金融市场秩序提供了制度保障。

　　李永健认为：“机构监管和业务监管的结合也是《条例》的看点之一。”

　　条例对于涉及金融领域的公司申请注册，要求必须备案或者利用联网制度，共享注册公司信息。同时设计了专门的金融监管平台，可以实现对地方金融组织的全流程业务监控。

　　山东金改向纵深推进

　　《条例》在规范之外，更多是促进地方金融组织的发展。比如支持区域金融中心、财富管理中心、基金管理中心等金融聚集区建设；支持民间资本进入金融业，对于新兴互联网金融业态也是鼓励发展。而备受关注的民营银行筹建工作也在推进之中。

　　“山东省金融改革以来，每年都有重大举措落地，今年则是《条例》的落地与执行。由于《条例》涵盖内容很多，相关监管条款只能作出原则性、框架性规定，下一步，将尽快制定配套政策措施和监管细则，推动法规有效落实。”李永健表示。

　　不过他认为，更重要的是改进监管方法。要根据金融行业的特点和简政放权的要求，将地方金融监管范围转变到全方位、全过程监管上来，将监管程序转变到以事前、事中预警防范为主上来，在加强事前审核的同时，着重建立健全非现场检查、年度审查、分类评级、高管约谈、行业自律等事中事后监管制度，细化监管措施和工作流程，推进行业标识、合同文本、服务标准、会计核算等行业标准一体化建设，通过监管方式的创新，不断提高监管水平。

　　“《条例》的出台，为山东金融改革提供了一个法制化和标准化的保障。将有力地支持山东经济发展，服务好实体经济，特别是服务好‘小微’和三农。未来也正在探讨包括打击非法集资等方面的条例。”李永健表示。

　　同时，《条例》还强调了对金融消费者权益的保护。“全国总体形势提醒我们，金融消费者权益保护距离民众需求还有距离，至少还差一公里。”李永健表示。

　　目前，山东金融改革步伐仍在稳步推进。一季度，全省社会融资规模增加4460.6亿元，同比多增1375.5亿元；占全国的比重达到6.8%，比去年全年提高1.9个百分点。此外，多项指标已经达到或者超越山东金改“22条”的目标。（记者 孙忠）